Má Ísland styrkja eigin landbúnað innan ESB?

1 · „ESB bannar ríkisstuðning við landbúnað“

Mýtan

Úr almennri umræðu · orðuð af verkefninu

Í umræðunni er því haldið fram að við aðild félli íslenskur landbúnaðarstuðningur undir reglur ESB um ríkisaðstoð (e. state aid), 107.–109. gr. sáttmálans um starfshætti sambandsins (SSE), og yrði að mestu ólöglegur; að Ísland missti heimild til að styrkja eigin landbúnað af eigin fé.

Skýrsla Bændasamtakanna heldur þessu hvergi fram í þessari mynd. Nálægasta fullyrðing hennar er þessi:

„Án sérstakra undanþága og viðbótarstuðnings er ólíklegt að unnt væri að viðhalda núverandi stuðningsstigi til íslensks landbúnaðar.“

Bændasamtök Íslands, fullyrðing 3.6, bls. 41¹

Skýrslan bendir að auki á að Ísland gæti ekki nýtt a-lið 3. mgr. 107. gr. SSE um svæðisbundna ríkisaðstoð, enda miðast hún við að verg landsframleiðsla á mann sé 75% af meðaltali ESB eða lægri (bls. 28–29), og að „undanþágur“ innan ESB feli almennt í sér heimild til stuðnings innan ESB-ramma fremur en aukið sjálfstæði (bls. 38).¹

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. Landbúnaður er að hluta undanþeginn reglunum um ríkisaðstoð í sjálfum sáttmálanum. Í 42. gr. SSE segir að samkeppnisreglur sáttmálans gildi um framleiðslu og viðskipti með landbúnaðarvörur aðeins að því marki sem Evrópuþingið og ráðið ákveða.⁴

2. Reglugerðin sjálf tekur CAP-stuðning og innlenda viðbót undan. Í 145. gr. reglugerðar (ESB) 2021/2115 stendur að ríkisaðstoðargreinarnar, 107., 108. og 109. gr. SSE, gildi ekki um stuðning sem aðildarríki veitir samkvæmt reglugerðinni, né um viðbótarfjármögnun skv. 146. gr., að því marki sem hún fellur undir 42. gr. Orðrétt: „Articles 107, 108 and 109 TFEU shall not apply to support provided by Member States pursuant to and in accordance with this Regulation, or to additional national financing referred to in Article 146 of this Regulation, falling within the scope of Article 42 TFEU.“⁵

3. 146. gr. heimilar viðbótarfjármögnun úr ríkissjóði án fjárhæðarþaks. Greinin heimilar aðildarríki að leggja fram viðbótarfjármögnun til aðgerða í dreifbýlisþróun, „additional financing for interventions in rural development“, og engin fjárhæðartakmörk standa í henni.⁵ Takmarkanirnar eru þrjár: aðgerðin verður að samrýmast reglugerðinni, hún verður að vera skráð í V. viðauka CAP-áætlunar sem framkvæmdastjórnin hefur samþykkt, og, þegar um harðbýlisgreiðslur er að ræða, þ.e. greiðslur til svæða þar sem náttúrulegar aðstæður þrengja að búskap, rúmast innan efnahagslegrar réttlætingar, aukins kostnaðar og tekjutaps, „additional costs and income foregone“, skv. 4.–5. mgr. 71. gr. Önnur undirgrein 146. gr. útilokar viðbótarfjármögnun til geiraaðgerða, og greinin nær ekki til Stoðar I, þ.e. beinu greiðslnanna sem ESB fjármagnar að fullu.

4. Finnland nýtir þessa heimild í stórum stíl. Í IV. viðauka finnsku CAP-áætlunarinnar er skráð viðbótarfjármögnun upp á 1.021.317.000 € yfir fimm ár, þar af 852.000.000 € í harðbýlisgreiðslur, eða um 204 millj. € á ári, þar af 170 millj. € í harðbýlisgreiðslur einar.⁶

5. ESB má fjármagna meirihluta harðbýlisgreiðslna. Í a-lið 3. mgr. 91. gr. er hámark framlags úr dreifbýlisþróunarsjóðnum EAFRD sett við 65% af styrkhæfum opinberum útgjöldum vegna greiðslna fyrir náttúrulegar eða aðrar svæðisbundnar takmarkanir skv. 71. gr., þ.e. harðbýlisgreiðslna: „65 % of the eligible public expenditure for payments for natural or other area-specific constraints under Article 71“, og það gildir þegar almenna hlutfallið í áætluninni (43% á þróuðum svæðum) er lægra.⁵

6. Fimm ólíkar leiðir standa til boða.

Minniháttaraðstoð (de minimis) er stuðningur sem telst of smávægilegur til að raska samkeppni og er því alfarið undanþeginn reglum ESB um ríkisaðstoð: allt að 50.000 € á hvert bú á þriggja ára tímabili, innan landsþaks sem nemur 2% af meðaltali landbúnaðarframleiðslu þriggja hæstu áranna 2012–2023 (3. gr. rg. 1408/2013 eins og henni var breytt með rg. (ESB) 2024/3118).

Innan ESB má aðildarríki styrkja landbúnað sinn með eigin fé á að minnsta kosti fimm ólíka vegu, og ein þeirra, 146. gr., er án fjárhæðarþaks og sérstaklega undanþegin reglunum um ríkisaðstoð. Það sem breytist er ekki hvort styrkja megi heldur hver ákveður formið: fyrirkomulagið yrði háð samþykki og eftirliti framkvæmdastjórnarinnar. Vissustigið er hátt um lagagrundvöllinn, því frumtextarnir eru sannreyndir, en miðlungs um hversu vel svigrúmið nýtist Íslandi í reynd; það ræðst af samningaviðræðum og af efnahagslegri réttlætingu hverrar aðgerðar.

2 · „13%-þakið sprengir íslenska kerfið sjálfkrafa“

Mýtan

Úr skýrslu Bændasamtakanna, bls. 58

„Almennt gildir að framleiðslutengdar greiðslur geta ekki verið umfram hámark en það er 13%. Sjálfkrafa gerir það að verkum að gjörbreyta þarf styrkjakerfinu á Íslandi þar sem meirihluti stuðnings á Íslandi er í dag tengdur framleiðslu. Þetta er stærsti munurinn og allt annað þarf að hugsa í samhengi við það.“

Bændasamtök Íslands, þáttur 8, bls. 58; sama efnislega í fullyrðingu 3.2, bls. 57–58¹

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. Þakið er rétt tilgreint. Í 1. mgr. 96. gr. stendur að leiðbeinandi fjárveitingar til framleiðslutengds tekjustuðnings skuli takmarkast við mest 13% af fjárhæðunum í IX. viðauka. Orðrétt: „The indicative financial allocations for the coupled income support interventions … shall be limited to a maximum of 13 % of the amounts set out in Annex IX.“⁵

2. Þrjár undanþágur standa í sömu grein. Í 2. mgr. mega ríki sem notuðu meira en 13% árið 2018 halda því áfram, þó ekki umfram hlutfallið sem samþykkt var fyrir umsóknarárið 2018. Í 3. mgr. má hækka hlutfallið um allt að 2 prósentustig, að því gefnu að viðbótin renni til stuðnings við prótínjurtir: „The percentage referred to in paragraph 1 may be increased by a maximum of 2 percentage points, provided that the amount … is allocated to the support for protein crops.“ Og í 5. mgr. mega aðildarríki, þrátt fyrir 1. og 2. mgr., kjósa að nota allt að 3 millj. € á ári í framleiðslutengdan tekjustuðning: „By way of derogation from paragraphs 1 and 2, Member States may choose to use up to EUR 3 million per year for financing coupled income support.“⁵

Heiðarlegt mat á 5. mgr. fyrir Ísland: þetta er smáríkjaákvæði. Ef fjárheimild Íslands til beinna greiðslna yrði 27–41 millj. € (sjá M1.3) væru 13% jafngildi 3,5–5,3 millj. €, þ.e. hærri fjárhæð en 3 millj. €. Ákvæðið myndi því ekki hjálpa Íslandi nema fjárheimildin yrði undir 23 millj. €.

3. Þakið nær eingöngu til Stoðar I. 96. gr. vísar til „the amounts set out in Annex IX“, þ.e. fjárheimildar aðildarríkis til beinna greiðslna úr EAGF, ábyrgðarsjóði landbúnaðarins hjá ESB.⁵ Það nær ekki til Stoðar II, dreifbýlisþróunarhlutans (hvorki harðbýlisgreiðslna skv. 71. gr., umhverfisskuldbindinga skv. 70. gr. né fjárfestinga skv. 73. gr.), ekki til viðbótarfjármögnunar skv. 146. gr., ekki til innlends stuðnings á grundvelli aðildarsamnings skv. 142. gr.⁷ og ekki til markaðsaðgerða skv. reglugerðinni um sameiginlega markaðsskipan.

4. Finnland fer sjálft langt yfir þakið, og enn lengra utan þess. Í I. viðauka finnsku CAP-áætlunarinnar er framleiðslutengdur stuðningur skv. 96. gr. 101.700.000 € á ári af 519,4–524,8 millj. € fjárheimild, eða um 19,5%.⁶ Til viðbótar greiðir Finnland mjólkurstuðning á lítra utan CAP: í 4. mgr. 1. gr. ákvörðunar framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/2312 segir að stuðning við framleiðslu kúamjólkur megi veita á hvert kíló raunframleiðslu: „aid for the production of cow's milk … may be granted per kilogram of actual production“, og í 11. inngangslið segir að heimila skuli greiðslu í kg/mjólk til að viðhalda hvata til skilvirkrar framleiðslu: „in order to maintain the incentive to efficient production“.¹⁰ Framleiðslutengdur innlendur stuðningur á norðlægum svæðum hefur því verið viðurkenndur innan ESB-kerfisins samfellt í rúm þrjátíu ár.

5. Harðbýlisgreiðslan er hvergi bundin þaki í evrum á hektara. Reglugerð 2021/2115 setur ekkert fast hámark á harðbýlisgreiðslur skv. 71. gr.,⁵ ólíkt II. viðauka eldri reglugerðar 1305/2013 sem hafði 450 €/ha fyrir fjallasvæði.¹⁴ Í reynd er harðbýlisgreiðslan hærri en grunngreiðslan í Finnlandi: 217 €/ha á AB-svæði og 242 €/ha á C-svæði, á móti grunngreiðslu upp á 137,35 og 117,55 €/ha.¹¹

6. Bændasamtökin segja sjálf það sem grefur undan orðinu „sjálfkrafa“. Skýrslan bendir á að 26 af 27 aðildarríkjum nýti heimildir til framleiðslutengds stuðnings (bls. 57) og að 13%-þakið „stendur til að hækka“ (bls. 58, nmgr. 46).¹

7. Þakið er á leið úr 13% í 20% samkvæmt tillögu. Í tillögu framkvæmdastjórnarinnar að CAP-reglugerð eftir 2027, COM(2025) 565 frá 16. júlí 2025, er þak framleiðslutengds stuðnings hækkað í 20% (5. mgr. 35. gr.).¹² Kynningarefni framkvæmdastjórnarinnar nefndi að vísu viðbótar 5% fyrir geira á borð við búfjárrækt, „an additional 5% … such as livestock farming“, en lagatextinn sjálfur afmarkar 5%-viðbótina við prótínjurtir, blandaðan búskap og land sem hætta er á að fari úr rækt; hún nær ekki til búfjárræktar almennt, og „sensitive border areas“ eru í tillögunni skilgreind sem landamærasvæði við Rússland, Hvíta-Rússland og Úkraínu. Fyrirvari sem má ekki sleppa: þetta er tillaga í meðferð, ekki samþykkt löggjöf. Framsögumaður Evrópuþingsins lagði í júní 2026 til að þakið yrði talsvert lægra en framkvæmdastjórnin vill, svo talan getur breyst í báðar áttir.

Talan 13% er rétt og forsendan um íslenska kerfið er rétt. Orðið „sjálfkrafa“ er það sem stenst ekki. Þakið nær aðeins til hluta kerfisins, í sömu grein standa þrjár undanþágur, aðildarríki sem er allt harðbýlt getur flutt þunga stuðningsins yfir í harðbýlisgreiðslur sem lúta engu þaki á hektara, og norðlægur stuðningur á grundvelli aðildarsamnings má vera framleiðslutengdur. Finnland greiðir hann á lítra og hefur gert það í 31 ár.

Það sem Bændasamtökin hafa rétt fyrir sér um: finnska 19,5% undanþágan er söguleg og bundin við umsóknarárið 2018. Ísland gæti ekki einfaldlega tekið hana upp; það þyrfti sérstakt ákvæði. Og þakið hækkar aðeins ef tillagan um CAP 2028–2034 nær fram að ganga.

3 · „Ísland fengi lítið sem ekkert úr CAP“

Mýtan

Úr almennri umræðu · orðuð af verkefninu

Í umræðunni: CAP er hektarakerfi; Ísland hefur svo lítið ræktað land og svo fá bú að greiðslurnar yrðu hverfandi.

Skýrsla Bændasamtakanna segir þetta ekki svona heldur setur fram óvissu, og hún er heiðarleg um það:

„Engar opinberar upplýsingar liggja fyrir um hversu stór upphæð rynni til Íslands úr sjóðum CAP … Eðli málsins samkvæmt orka slíkar æfingar alltaf tvímælis.“

Bændasamtök Íslands, bls. 54¹

Reikniæfingin sjálf (D.3, bls. 54–57) margfaldar áætlað lágmark beinna greiðslna á hektara frá 2027 með hektarafjölda: séu aðeins tún talin verður „umfang stuðningsins um 25,8–38,7 milljón evrur“, en sé úthagi talinn með fæst „tíu til tuttugu sinnum hærri upphæð“, sem skýrslan hafnar sjálf sem „fráleitum“. Fullyrðing 3.7 (bls. 41): „Ólíklegt er að ESB semji þannig að Ísland verði stór nettóþiggjandi.“¹ (Gólfið á hektara sem æfingin byggist á er ekki sannreynt í frumtexta niðurstaðna leiðtogaráðsins og er því ekki endurbirt hér sem tala.)

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. Aðferðin snýr orsakasamhenginu við. Fjárheimildir hvers aðildarríkis til beinna greiðslna eru fastar krónutölur í V. viðauka reglugerðar 2021/2115, og í XI. viðauka fyrir dreifbýlisþróunarsjóðinn EAFRD. Tölurnar eru samningsbundnar og sögulega leiddar.⁵ Þær eru ekki reiknaðar sem evrur á hektara sinnum hektarafjöldi. Gólfið á hektara kemur út úr reikningnum, fjárheimild deilt með styrkhæfum hekturum; það er ekki réttur á hvern hektara. Að margfalda hektarafjölda með gólfinu gefur ranga stærðargráðu í báðar áttir.

2. Stærð landsins ræður ekki stærð rammans: Malta sannar það. Sannreynt beint í V. og XI. viðauka reglugerðarinnar,⁵ á móti landbúnaðarlandi og fjölda búa úr landbúnaðarmanntali Eurostat 2020:¹³

Af þessu leiðir þrennt. Malta fær 24,58 millj. € á ári af 9.800 hekturum í báðum stoðum samanlagt, eða um 2.508 € á hektara, langhæsta hlutfall í ESB, sem er í fullu samræmi við mynd Bændasamtakanna sjálfra á bls. 62 þar sem Malta situr í 2.204 €/ha (nefnarinn þar er stærri).¹ Stoð II Möltu er 4,3-föld Stoð I; ef fjárheimildir væru hektarareikningur gæti það ekki gerst. Finnland fær á móti 873,9 millj. € í báðum stoðum á 2.281.710 hektara, eða 383 € á hektara — Malta fær 6,5-falt á hektara, og sé aðeins horft á Stoð I er munurinn 469 á móti 228 €/ha. Ríki með innan við tíu þúsund hektara og tæplega átta þúsund örsmá bú er ekki afgreitt með smáaurum í CAP; fjárheimildin er samningsniðurstaða.

3. Óháður útreikningur styður niðurstöðu Bændasamtakanna, þótt aðferðin sé röng. Sé miðað við raunverulegar finnskar fjárheimildir á hektara:

Stoð I-mat Bændasamtakanna, 25,8–38,7 millj. €, fæst því líka með óháðri aðferð: rétt niðurstaða úr rangri aðferð. En skýrslan birtir ekki Stoð II-hlutann með sama hætti, og heildarmyndina, 46–69 millj. € á ári, vantar sem skýra niðurstöðu.

4. ESB-féð er ekki eina féð. Til viðbótar koma viðbótarfjármögnun skv. 146. gr., sem er ótakmörkuð að fjárhæð og nemur um 204 millj. € á ári í Finnlandi,^{5, 6} innlendur norðlægur stuðningur á grundvelli aðildarsamnings, sem Finnland greiðir um 300 millj. € af á ári (292–300 millj. € 2016–2020; um 321 millj. € í fjárheimild 2026),³ og framlag ESB á harðbýlisgreiðslum, sem má vera allt að 65% (Finnland notar 43%). Finnland fjármagnar sjálft um 56–60% af sínu kerfi.

5. Allt Ísland telst harðbýlt. Í 3. undirgrein 2. mgr. 32. gr. reglugerðar 1305/2013 stendur að svæði norðan 62. breiddargráðu og tiltekin aðliggjandi svæði skuli teljast fjallasvæði. Orðrétt: „Areas north of the 62nd parallel and certain adjacent areas shall be considered to be mountain areas.“¹⁴ Ákvæðið heldur gildi sínu skv. 154. gr. reglugerðar 2021/2115.⁵ Harðbýlisstuðningur nær yfir 59% af landbúnaðarlandi ESB með 18,7 ma.€ á 47 millj. hektara 2023–27.¹⁵ Bændasamtökin staðfesta þetta sjálf í fullyrðingu 3.11 og segja að Ísland „nyti líklega góðs af því að teljast allt harðbýlt svæði“ (bls. 57).¹

6. Skilgreining styrkhæfs hektara er á forræði aðildarríkisins. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar 2021/2115 segir: „Member States shall provide in their CAP Strategic Plans the definitions of … ‚eligible hectare‘“, og c-liður 3. mgr. tekur beinlínis til hálfnáttúrulegs beitilands, þ.e. lands sem vaxið er tegundum sem greinin telur upp og er hluti af rótgróinni staðbundinni venju, þar sem gras og annar jurtkenndur fóðurgróður er hefðbundið ekki ríkjandi eða vantar á beitarsvæðum: „land which is covered by any of the species referred to in this point and which forms part of established local practices, where grasses and other herbaceous forage are traditionally not predominant or absent in grazing areas“.⁵ Hindrunin er skilyrðið um að landið sé til ráðstöfunar bóndans, „at the farmer's disposal“, í a-lið 4. mgr., því meirihluti afréttarbeitar fer fram á þjóðlendum.¹⁶ Í ESB er sameiginlegt beitiland styrkhæft og því úthlutað hlutfallslega milli beitarréttarhafa, eins og venjan er í Skotlandi, á Spáni og í Svíþjóð. Þetta er samningsatriði, ekki sjálfkrafa útilokun.

Forsendan, of fá bú og of fáir hektarar, er röng: fjárheimildir eru samningsbundnar fastar tölur, ekki hektarareikningur, og minnsta aðildarríkið fær hæstu greiðslu á hektara í öllu sambandinu. Niðurstaðan, að Ísland yrði ekki stór nettóþiggjandi, er hins vegar líklega rétt, en af allt annarri ástæðu: vegna tekjustigs Íslands og pólitískrar stöðu í samningaviðræðum, ekki vegna hektarafjölda. Þessu tvennu má ekki rugla saman.

4 · „Stuðningurinn félli úr 47% í 16%“

Mýtan

Úr almennri umræðu · orðuð af verkefninu

Í umræðunni: OECD mælir stuðning við íslenska bændur 47% af tekjum en 16% í ESB (PSE-kvarði OECD, sem telur bæði það sem kemur úr ríkissjóði og það sem kemur gegnum hærra verð í búð); aðild myndi færa Ísland niður á ESB-stigið og þriðjungur situr eftir.

„Þannig var PSE-hlutfall á Íslandi fyrir tímabilið 2022 til 2024 47% á meðan það var 16% í ESB fyrir sama tímabil en forsendur fyrir þessum mun má rekja til erfiðari rekstrarskilyrða í íslenskum landbúnaði, svo sem hærri launakostnaðar, erfiðari náttúruskilyrða til landbúnaðar, dreifbýlis, fámennis og einangrunar landsins vegna hnattstöðu.“

Bændasamtök Íslands, þáttur 6, bls. 74¹

Þetta ber að taka fram: Bændasamtökin draga ekki þá ályktun að stuðningur félli í 16%. Skýrslan skýrir muninn með aðstæðum. Mýtan er framreikningur úr umræðunni, ekki fullyrðing skýrslunnar.

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. Tölurnar eru réttar. Í Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025, birtri 30. október 2025, mælist Ísland með 47,08% af vergum búrekstrartekjum 2022–24 og ESB með 16,4%.⁹

2. Bilið breikkar, það mjókkar ekki. Rýniskýrsla ESB um 11. kafla frá 10. júní 2011 gefur Íslandi 47% árið 2009 og ESB 23% (bls. 2–3).²⁰ Hlutfall Íslands hefur staðið í stað síðan 2009 á meðan hlutfall ESB hefur lækkað úr 23% í 16%.

3. Noregur er með nákvæmlega sama hlutfall og stendur utan ESB. OECD mælir Noreg með 47% árið 2025, en hlutfallið var 69% árin 2000–02.²¹ Hátt stuðningsstig er því ekki afleiðing þess að standa utan ESB, og lágt stuðningsstig ekki sjálfkrafa afleiðing aðildar. Þetta veikir röksemdina í báðar áttir og á að nota þannig.

4. Samsetningin skiptir meira máli en hlutfallið. Úr töflu 13.1 hjá OECD (millj. USD, 2022–24): framleiðendastuðningur alls 209, stuðningur á grundvelli framleiðslu 141, þar af greiðslur á framleiðslu 47. Markaðsverðstuðningur er því 94 millj. USD og fjárlagagreiðslur 115 millj. USD.⁹ Það er markaðsverðstuðningurinn sem hverfur gagnvart ESB, ekki fjárlagagreiðslurnar. Þær gætu haldist eða vaxið gegnum CAP, 146. gr. og norðlægu leiðina.

5. Tollverndin hverfur ekki gagnvart þriðju ríkjum. ESB hefur sjálft háa ytri tollvernd í mjólkur- og kjötvörum. Þessi greinarmunur, hverjir borga og hvaða liður breytist, sést ekki í einni PSE-tölu og er ekki dreginn fram í skýrslu Bændasamtakanna.

6. Finnska raunprófið á heildarstuðningi. Heildarstuðningur á finnska norðursvæðinu fór úr 1.064,06 millj. € árið 2016 í 992,95 millj. € árið 2020, og heildarþakið, sem leitt er af stuðningsstiginu fyrir aðild, er 1.118,9 millj. € á verðlagi 1993.³ Finnland hefur aldrei rofið það og var 11% undir því árið 2020 í krónutölu. Heiðarleg túlkun: þakið bindur ekki í reynd, en stuðningurinn hefur samt rýrnað að raunvirði á þrjátíu árum og lækkaði um 6,7% í krónutölu á fjórum árum.

7. Íslenskur fjárlagastuðningur til samanburðar. Búvörusamningar nema 19,4 ma.kr. samkvæmt fjárlagafrumvarpi 2026,²² eða 136,8 millj. €. Sé þeirri fjárhæð dreift á 120.000 hektara af túnum gerir það um 1.140 € á hektara. Finnland ver á móti um 2 milljörðum evra á ári til landbúnaðar og dreifbýlisþróunar, ESB-fé og innlent fé samanlagt, þar af er ríflega 40% ESB-fjármögnun samkvæmt Ruokavirasto, finnsku matvælastofnuninni.²³ Á 2.281.710 hektara nýtts landbúnaðarlands gerir það um 875 € á hektara. Samanburðurinn er hrár í báðar áttir: finnski teljarinn nær yfir dreifbýlisþróun sem íslenska talan tekur ekki til, og finnski nefnarinn er allt nýtt landbúnaðarland á meðan sá íslenski er tún eingöngu. Stærðargráðan er engu að síður sambærileg, ekki gjörólík.

Sá stuðningur sem neytendur greiða gegnum tollvernd, 45% af framleiðendastuðningnum, myndi að stórum hluta hverfa gagnvart ESB-markaðnum, og það hefði mjög ólík áhrif eftir búgreinum. Sá hluti sem ríkissjóður greiðir þarf hins vegar ekki að lækka: CAP, 146. gr. og norðlæga leiðin gefa lagalegt svigrúm til að halda honum eða auka hann. Framreikningurinn „47% verður 16%“ stenst ekki, því ekkert norðlægt aðildarríki situr við ESB-meðaltalið: Finnland fjármagnar sjálft um 56–60% af sínum stuðningi og Noregur er með 47% utan sambandsins. Endanlegar fjárhæðir ráðast af samningaviðræðum sem aldrei fóru fram.

5 · „142. gr. er ekki undanþága og gagnast því ekki“

Mýtan

Úr skýrslu Bændasamtakanna, bls. 27

„Lagalega skiptir þó mestu máli að 142. gr. veitir ekki undanþágu frá sameiginlegu landbúnaðarstefnunni enda tók Finnland hana upp að fullu við aðild og er bundið af öllum meginreglum hennar. Ákvæðið veitir einungis heimild til viðbótarstuðnings innan ramma CAP, undir eftirliti framkvæmdastjórnarinnar og samkvæmt skilyrðum sem ákveðin eru á vettvangi ESB.“

Bændasamtök Íslands, þáttur 4, bls. 27¹

Í umræðunni er þetta notað til að álykta að finnska fordæmið sé haldlaust fyrir Ísland.

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. Að greinin sé ekki undanþága frá CAP er rétt, en skiptir minna máli en það hljómar. Það sem Ísland þarf er ekki undanþága frá CAP heldur heimild til að styrkja umfram CAP. Það er nákvæmlega það sem 142. gr. veitir.

2. Skyldan er afdráttarlaus. Í 1. mgr. 142. gr. segir að framkvæmdastjórnin skuli heimila Noregi, Finnlandi og Svíþjóð að veita langtíma innlendan stuðning til að tryggja að búskap sé haldið áfram á tilteknum svæðum. Enskur frumtexti: „The Commission shall authorize Norway, Finland and Sweden to grant long-term national aids with a view to ensuring that agricultural activity is maintained in specific regions.“⁷ Framkvæmdastjórnin hefur ekki frjálst mat um hvort, aðeins um fjárhæðir og skilyrði.

3. Ákvæðið er varanlegt og verður ekki afnumið einhliða. Engin tímamörk standa í textanum, og ákvæðið er hluti aðildarlaganna, sem eru frumréttur ESB og verða ekki numin úr gildi nema með nýjum sáttmála sem öll aðildarríki fullgilda.⁷ Finnland og Svíþjóð hafa neitunarvald gagnvart afnámi. Heimildin hefur verið endurnýjuð samfellt í 31 ár, sex sinnum: 95/196/EB → C(2009)3067 → (ESB) 2018/672 → (ESB) 2021/2312 fyrir Finnland,¹⁰ og 96/228/EB → C(2010)6050 → (ESB) 2018/479 → (ESB) 2022/2460 fyrir Svíþjóð.²³ Engin skjalfest tilraun framkvæmdastjórnarinnar til afnáms fannst í neinni af skýrslunum sem gefnar eru út á fimm ára fresti.³

4. Það sem heimildin leyfir í reynd. Ákvörðun (ESB) 2021/2312 setur árlegt hámark á heimild Finnlands 2022–2027 og heimilar að stuðningurinn sé greiddur á framleitt kíló.¹⁰ Fyrir Svíþjóð er heimildin 473,75 millj. SEK árin 2023–2028.²³ Aðhald við eigin málflutning: þetta eru heimildir, ekki greiðslur. Finnland greiddi 292–300 millj. € á ári 2016–2020, um helming heimildarinnar.³ Það má aldrei rugla þessu tvennu saman.

5. „Frystingin“ er ekki eins hörð og hún hljómar. Þrennt vinnur gegn lestri Bændasamtakanna á 3. mgr. Framkvæmdastjórnin hækkaði einingaþak jórturdýra árið 2015 beinlínis til að vinna gegn samdrætti í framleiðslu, „in order to provide an incentive against declining production“.³ Þak Svíþjóðar er nú verðbætt: aðfaraorð (8)–(9) í ákvörðun 2022/2460 miða við þróun neysluverðsvísitölu í Svíþjóð 1993–2022.²³ Og Svíþjóð hefur ekkert heildarþak: „A ceiling of total support to the Aid region is not fixed in the Decision C(2010)6050 nor in the Decision (EU) 2018/479.“³ Fyrirkomulögin eru því tvö en ekki eitt, og hið sænska er sveigjanlegra.

6. Virkar stuðningurinn? Já að hluta, og hér verður að fara heiðarlega með efnið.

Það sem hann gerði: á skýrslutímabilinu hélst mjólkurframleiðsla óbreytt á stuðningssvæðinu en dróst saman um 6% utan þess, og framkvæmdastjórnin taldi stöðugleikann sýna að stuðningskerfið hefði náð tilgangi sínum: „During the reporting period, the volume of milk production in the Aid area remained constant. Outside of the Nordic aid area, production declined by 6%. … the stability of production levels in the Aid area shows that the Aid scheme effectively fulfilled its purpose.“³ Úttekt DG AGRI frá 2007 telur að án stuðningsins hefði Finnland breyst úr nettóútflytjanda í nettóinnflytjanda mjólkurafurða.²⁵ Sjálfsnægtahlutfall Finnlands var 107% í mjólkurpróteini, 114% í mjólkurfitu og um 117% í eggjum árið 2024,²⁴ 31 ári eftir að afurðaverð féll um 40% á einni nóttu.¹⁷

Það sem hann gerði ekki: mjólkurbúum fækkaði á stuðningssvæðinu á svipuðum hraða og annars staðar í landinu, um það bil fjórða hvert mjólkurbú hætti framleiðslu á tímabilinu: „Even with Aid received, the rate of decline in the number of milk farms in the Aid area and in the rest of the country was roughly equal: about every fourth milk farm ceased production over the reporting period.“³ Úttekt Luke frá 2026 gengur lengra: búum fækkaði hlutfallslega lítillega hraðar á stuðningssvæðinu.²⁴ Og harðasti dómur framkvæmdastjórnarinnar nokkru sinni, um Svíþjóð: „the Aid disbursed in Sweden has not maintained production levels.“³ Niðurstaðan er því sú að stuðningurinn hélt framleiðslunni, ekki búunum, og í Svíþjóð ekki einu sinni framleiðslunni.

7. Landfræðileg staða Íslands er sterk. Svíþjóð fékk stuðningssvæði allt niður á 59. breiddargráðu á grundvelli „sambærilegra veðurskilyrða“.²⁵ Allt Ísland liggur norðan 63. breiddargráðu. Viðmið 2. mgr. 142. gr. (lítil íbúaþéttni, hlutfall landbúnaðarlands af heildarflatarmáli og hlutfall akuryrkju til manneldis) eru öll uppfyllt á Íslandi með miklum mun.⁷

8. Þetta er líka opinber stefna Íslands, ekki óskhyggja. Í samningsafstöðu Íslands í 30. kafla frá 2012–13 var gerður beinn fyrirvari um tollvernd og vísað til þess að bæta hana upp „með beinum stuðningi … sem veittur er í Finnlandi“ (bls. 44).²⁶ Samningsmarkmið 2026 tilgreina „sérstakar heimildir til að styðja heimskautalandbúnað á Íslandi“ og að horfa megi „til sérlausna Finna og Svía“.¹⁹

Aðhald: rýniskýrsla ESB um 11. kafla frá 10.6.2011 nefnir hvorki Finnland, Svíþjóð, 62. breiddargráðu, 142. gr., norðlægan stuðning né harðbýlisstuðning; leit að öllum þessum orðum í fullum texta skilar engu.²⁰ Fullyrðingin um að ESB hafi sýnt „ríkan skilning á sérstökum aðstæðum“ er úr skýrslu utanríkisráðuneytisins frá 2013,²⁶ ekki frá ESB. Við megum ekki halda því fram að ESB hafi gefið nokkuð í skyn.

Lagalega greiningin hjá Bændasamtökunum er rétt: 142. gr. er ekki undanþága frá CAP, hún er heimild til viðbótarstuðnings innan CAP-rammans, undir eftirliti framkvæmdastjórnarinnar. Ályktunin „og gagnast því ekki“ stenst hins vegar ekki. Heimildin hefur staðið í 31 ár, hún er frumréttur sem verður ekki afnuminn einhliða, orðalagið leggur framkvæmdastjórninni skyldu til að heimila stuðninginn, hún leyfir framleiðslutengdar greiðslur á kíló, og hún hefur haldið mjólkurframleiðslu uppi á finnska norðursvæðinu meðan hún dróst saman annars staðar í Finnlandi.

Þrjú atriði draga úr fordæmisgildinu og eiga að fylgja hverri notkun: 141. gr. rann út, framkvæmdastjórnin lækkaði 142.-þak Finnlands um fimmtung árið 2009, og Ísland á enga kröfu til 142. gr.; það þyrfti sambærilegt ákvæði í eigin aðildarsamningi með samþykki allra 27 aðildarríkja. Fordæmið er sterkt en það er fordæmi, ekki réttindi.

6 · „Það þyrfti að gjörbylta öllu stuðningskerfinu“

Mýtan

Úr skýrslu Bændasamtakanna, bls. 58

„… gjörbreyta þarf styrkjakerfinu á Íslandi.“

Bændasamtök Íslands, þáttur 8, bls. 58¹

Fullyrðing 3.3 (bls. 58) telur upp að greiðslur út á greiðslumark, þ.e. kvótann sem veitir lögbýli rétt til beingreiðslu úr ríkissjóði, ullargreiðslur og C-greiðslur í garðyrkju rúmist ekki innan CAP, og að beingreiðslur í sauðfjárrækt, gripagreiðslur, gæðastýring, leiðbeiningarþjónusta, kynbótastarf og sæðingar þyrftu breytinga við. Fullyrðing 3.15 (bls. 48) segir að stjórnsýslu landbúnaðarmála þyrfti að „margfalda“: Kýpur hafði 130 stöðugildi í greiðslustofnun árið 2022 á móti 5–10 starfsmönnum ráðuneytisins hér.¹

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. ESB sagði þetta sjálft árið 2011. Í rýniskýrslu framkvæmdastjórnarinnar um 11. kafla, 10. júní 2011, segir að íslenska stuðningskerfið sé verulega frábrugðið reglum og kröfum sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar („differ substantially from the rules and requirements under the Common Agricultural Policy“) og að aðild krefjist verulegrar aðlögunar á gildandi löggjöf og stjórnsýsluskipulagi („substantial adaptation of existing legislation and of administrative structures“) (III. hluti, bls. 12–14). Ósamrýmanlegar greiðslur eru taldar upp: framleiðslutengd greiðsla á bygg, beingreiðslur í mjólk, nautgriparækt og að hluta sauðfé, lágmarksverð til framleiðenda og verðtilfærslugjald í mjólk, íslenska greiðslumarkskerfið og tengdar greiðslur á tilteknar grænmetistegundir. Um greiðslustofnun segir að sérstakt átak þurfi til að koma henni á fót ásamt nauðsynlegum stjórn- og eftirlitskerfum: „Particular efforts will be required to establish a paying agency and the necessary management and control systems“, og sérstaklega er bent á að landfræðilegt spildukerfi (LPIS) hafi ekki verið til á Íslandi árið 2011.²⁰ Staðan hefur breyst síðan: samkvæmt 7., 11. og 12. gr. reglugerðar nr. 430/2021 um almennan stuðning við landbúnað er hnitsett stafrænt túnkort, skráð í gagnagrunninn Jörð, nú skilyrði fyrir jarðræktarstyrk og landgreiðslum. Það er ekki fullbúið LPIS að ESB-kröfum — það nær til ræktarlands en ekki afrétta og er ekki rekið af viðurkenndri greiðslustofnun — en grunnurinn er til og verkefnið því minna en það var 2011.²⁴

2. Íslenski samningahópurinn sagði það sama, og sterkar.

„Grundvallarmunurinn á kerfi ESB og íslenska landbúnaðarkerfinu liggur í því að ESB hefur að mestu aftengt stuðningsgreiðslur frá búvöruframleiðslu, en hér eru flestir landbúnaðarstyrkir framleiðslutengdir, beint eða óbeint. […] Verði af aðild, þýðir það algerlega nýtt starfsumhverfi og lagaumgjörð fyrir landbúnað á Íslandi. Endurskoða þyrfti öll lög sem varða framkvæmd landbúnaðarkerfisins og gera grundvallarbreytingar á stjórnsýslu landbúnaðarmála.“

Undirbúningsgögn samningahóps um landbúnað, rýnifundir 2010–2011²⁷

Mýtan er rétt hvað varðar form, lög og stjórnsýslu.

3. En gjörbylting á formi er ekki það sama og að stuðningurinn hverfi. Það sem breytist er lagagrundvöllur, umsýsla og greiðsluleiðir. Fjárhæðin er sjálfstæð spurning (sjá M1.4) og hún ræðst af samningaviðræðum, ekki af reglugerðartexta.

4. Framleiðslutengingin þarf ekki að hverfa. Finnland hefur greitt mjólkurstuðning á lítra í 31 ár með beinni heimild framkvæmdastjórnarinnar,¹⁰ notar 19,5% af Stoð I í framleiðslutengdan stuðning,⁶ og framkvæmdastjórnin leggur til að þak framleiðslutengds stuðnings hækki úr 13% í 20% fyrir 2028–2034, sem er enn tillaga en ekki samþykkt löggjöf.¹²

5. Ísland er lengra komið en umræðan gefur til kynna. Megnið af matvælalöggjöf ESB gildir þegar hér gegnum EES, og reglur um hollustuhætti voru innleiddar að fullu í nóvember 2011. Bændasamtökin segja það sjálf: Ísland sé á margan hátt vel undir það búið að innleiða regluverk ESB (bls. 103).¹ Lífrænn landbúnaður er auk þess eina svið 11. kafla sem fellur undir EES.

6. Aðlögunin var þegar undirbúin, og ESB samþykkti áætlunina. Opnunarviðmið ESB fyrir 11. kafla var einmitt tímasett aðgerðaáætlun um greiðslustofnun. Ísland skilaði henni sumarið 2012, aðildarríkin samþykktu hana og Íslandi var boðið að leggja fram samningsafstöðu í október 2012; í áætluninni var beinlínis gert ráð fyrir að aðlögun færi fyrst fram þegar aðild lægi fyrir.¹⁹ Bændasamtökin staðfesta þetta sjálf í umsögn sinni til Alþingis: „Í október 2012 svaraði ESB Íslandi að opnunarviðmiðin hefðu verið uppfyllt og stjórnvöldum var boðið að leggja fram samningsafstöðu vegna landbúnaðarkaflans.“²⁸

7. Það stendur hvort sem er til að endurskoða íslenska kerfið. Búvörusamningar voru framlengdir 4. júní 2026 til ársloka 2027, og tilgangur framlengingarinnar er orðaður svo: „að skapa frekara svigrúm til viðræðna um það fyrirkomulag starfsskilyrða landbúnaðarins sem tekur við í ársbyrjun 2028“.²⁹ Nýtt íslenskt stuðningskerfi er sem sagt í smíðum óháð ESB-málinu.

8. Eitt atriði úr rýniskýrslunni sem á heima í umræðunni, sett fram hlutlaust. Framkvæmdastjórnin skrifaði 2011: „The Farmers Association is currently involved in various administrative functions in respect of executing agricultural policy in Iceland, such as managing databases of the support schemes, calculating entitlements and checking and executing payments to beneficiaries. This set-up will need to be analysed and brought into line with the acquis by accession.“²⁰ Bændasamtökin annast sem sagt hluta af skrám og greiðslum í núverandi kerfi, og ESB segir að því þurfi að breyta svo það samræmist acquis, réttarreglusafni sambandsins. Þetta er staðreynd úr frumheimild og hana á að setja fram sem slíka: sem upplýsingu um hvað gjörbylting stjórnsýslunnar felur í sér, ekki sem ásökun.

Framkvæmdastjórnin, íslenski samningahópurinn og Bændasamtökin staðfesta öll að kerfinu þyrfti að umbylta í lagalegu og stjórnsýslulegu tilliti. Þetta á að viðurkenna fyrirvaralaust. Villandi verður fullyrðingin þegar hún er notuð sem sönnun þess að stuðningurinn sjálfur hverfi eða að framleiðslutengdur stuðningur sé útilokaður. Hvorugt leiðir af hinu. Finnland umbylti sínu kerfi 1995 og greiðir enn framleiðslutengdan mjólkurstuðning á lítra þrjátíu og einu ári síðar.

7 · „Ísland þyrfti að fjármagna 57% af dreifbýlisþróunarstuðningi sjálft“

Mýtan

Úr skýrslu Bændasamtakanna, bls. 51

„… fyrir þróuð markaðshagkerfi líkt og Ísland má ætla að hlutfallið yrði 57% sem ætlast yrði til að Ísland fjármagnaði sjálft.“

Bændasamtök Íslands, fullyrðing 3.10, bls. 51¹

Sama forsenda gengur inn í reiknilíkanið í D.3 (bls. 57).¹

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

Sannreynt orðrétt í frumtexta 91. gr. reglugerðar (ESB) 2021/2115:⁵

Í d-lið 2. mgr. stendur að framlag ESB nemi mest 43% af styrkhæfum opinberum útgjöldum á öðrum svæðum: „43 % of the eligible public expenditure in the other regions“, þ.e. ríkið greiðir 57%. Þetta er almenna reglan og Bændasamtökin hafa rétt fyrir sér um hana. En í 3. mgr. segir að þrátt fyrir 1. og 2. mgr. skuli hámarksframlag EAFRD, sé hlutfallið í CAP-áætluninni lægra, vera 65% af styrkhæfum opinberum útgjöldum vegna harðbýlisgreiðslna skv. 71. gr. og 80% vegna umhverfisskuldbindinga skv. 70. gr., stuðnings við fjárfestingar sem ekki skila framleiðslu og LEADER-verkefna: „By way of derogation from paragraphs 1 and 2, the maximum EAFRD contribution rate shall, if the rate set in the CAP Strategic Plan in accordance with paragraph 2 is lower, be: (a) 65 % of the eligible public expenditure for payments for natural or other area-specific constraints under Article 71; (b) 80 % … for payments under Article 70 [umhverfisskuldbindingar], … for support for non-productive investments … and for LEADER“. Í 4. mgr. er lágmark EAFRD-hlutfalls sett í 20%.

Fyrir mikilvægustu aðgerðina fyrir Ísland, harðbýlisgreiðslur sem allt landið ætti rétt á sem svæði norðan 62°N,¹⁴ er innlendi hlutinn því 35%, ekki 57%. Fyrir umhverfisaðgerðir er hann 20%.

Heiðarlegur fyrirvari: Finnland velur samt að greiða langtum meira. Samkvæmt IV. viðauka finnsku CAP-áætlunarinnar leggur það 852 millj. € af eigin fé í harðbýlisgreiðslur til viðbótar lögbundnu mótframlagi.⁶ Það er val, ekki skylda, en það sýnir að 35% er gólf á framlagi ríkisins fremur en spá um það.

Talan 57% er rétt sem almenn regla en röng fyrir þá aðgerð sem mestu skiptir. Fyrir harðbýlisgreiðslur má ESB-hlutfallið fara í 65% og fyrir umhverfisaðgerðir í 80%. Að nota 57% á allt Stoð II-dæmið segir því ekki alla söguna, en Finnland velur reyndar sjálft að fjármagna meira en lágmarkið (ESB-hluturinn þar er 43% í reynd).

8 · „Landgreiðslur henta illa því fáar nytjajurtir þrífast hér“

Mýtan

Úr skýrslu Bændasamtakanna, bls. 52

Landgreiðslur eru grunnstuðningsform CAP: árleg greiðsla á hvern hektara lands í landbúnaðarnotkun, óháð því hvað er framleitt á honum. Efni fullyrðingarinnar: slíkar greiðslur henti verr á Íslandi en á bestu svæðum Evrópu því fáar nytjajurtir (ræktarplöntur á borð við korn, repju og grænmeti) þrífist hér. Skýrslan bætir sjálf við, orðrétt: „þetta atriði verðskuldar mun betri skoðun“.

Bændasamtök Íslands, fullyrðing 3.19, bls. 52¹

Sterkasta útgáfan

Staðreyndir

1. Greiðslurnar eru ekki bundnar tegundum. Grunngreiðslan skv. 21. gr. reglugerðar 2021/2115 er árleg greiðsla á hvern styrkhæfan hektara, ótengd framleiðslu, „an annual decoupled payment per eligible hectare“, óháð því hvað er ræktað, og harðbýlisgreiðslan skv. 6. mgr. 71. gr. er greidd árlega á hvern hektara landbúnaðarlands, „annually per hectare of agricultural area“.⁵ Hvorug greiðslan spyr hvaða nytjajurtir þrífast.

2. Graslendi og beit eru fullgild. C-liður 3. mgr. 4. gr. tekur beinlínis til lands þar sem gras og annar jurtkenndur fóðurgróður er hefðbundið ekki ríkjandi eða vantar á beitarsvæðum, „grasses and other herbaceous forage are traditionally not predominant or absent in grazing areas“, sem hluta af rótgróinni staðbundinni venju, „established local practices“.⁵

3. Kerfið bætir norðlægum svæðum þetta upp, ekki öfugt. Í Finnlandi er harðbýlisgreiðslan hærri norðar, 242 €/ha á C-svæði á móti 217 €/ha á AB-svæði, og grunngreiðslan lægri, 117,55 á móti 137,35 €/ha.¹¹ Samkvæmt 4.–5. mgr. 71. gr. er fjárhæð harðbýlisgreiðslunnar bundin við aukinn kostnað og tekjutap sem skilyrðin valda, „additional costs and income foregone“: því verri sem skilyrðin eru, því hærri er réttlætingin fyrir greiðslunni. Auk þess heimilar 2. mgr. 22. gr. að grunngreiðslunni sé mismunað eftir landsvæðum.⁵

Röksemdin snýr kerfinu á haus: harðbýlisgreiðslan er beinlínis hönnuð til að bæta upp lakari skilyrði og verður hærri, ekki lægri, eftir því sem skilyrðin versna. Áhyggjan af lágri uppskeru á hektara stendur samt: hún ræður því hvernig Ísland ætti að forgangsraða milli harðbýlisgreiðslna og grunngreiðslna í eigin CAP-áætlun, sem er ógerð greining.